Конституция Республики Саха (Якутия) и дальнейшее развитие региона

27 апреля 2007 года Якутия отметила пятнадцатилетие вступления в силу Конституции Республики Саха (Якутия).

Отмечая дату вступления в силу Основного закона как День Республики, мы традиционно обобщаем уроки нашего прошлого и смотрим на будущее.

В этом году День Республики совпадает со многими весьма значительными для Якутии датами.

1. Якутская АССР и государственность Якутии

2007 год – год восьмидесятилетия образования Якутской АССР и 180-летия учреждения Степной Думы. Год пройдет под знаком 375-летия вхождения Якутии в состав России.

Вхождение Якутии в состав России – судьбоносное событие, которое не имело, не имеет и не будет иметь альтернативы.

Документ, именуемый "Об управлении инородцев", в недавнем прошлом оценивали исключительно негативно. Но есть возможность посмотреть на него по-другому. Очевидно, что Империя проводила политику ассимиляции языка, культуры и вероисповедания нерусских народов. Но здесь были нюансы. В отношении иных из них при этом применялся метод убеждения, как тогда говорили, "ласки". "Устав об управлении инородцев", можно сказать, довел до сибирских народов своеобразный наказ: "Самоуправляйтесь. Ваши интересы составляют для Империи не меньшую ценность, чем освоение ваших земель".

Это и объясняет тот факт, что якуты восприняли идею о государственном регулировании самоуправления инородцев с большим энтузиазмом. Создали Степную Думу. Организовали ее работу. Постарались связать ее с положением якутов в Империи,

В XX веке Якутия была вовлечена в сферу многих событий. Ей пришлось пережить антифеодальную, буржуазно-демократическую, народно-демократическую, социалистическую революции. В 90-х годах прошлого столетия она была втянута в пучину либеральных преобразований.

Была калейдоскопически пестрой и ее политическая история. В системе управления Якутией в XX веке встречались обломки колониальной администрации, самоуправление, управление через комиссаров Временного Правительства, буржуазно-демократическая республика, народно-демократическая диктатура городских низов, беднейшего крестьянства и хамначитов, Советская автономная республика, суверенная республика и, наконец, демократическая республика.

На территории Якутии в XX веке в разные периоды ее развития признавались, а то и преобладали патриархально-коллективная, "царская", индивидуальная, колхозно-кооперативная, государственная, частная, акционированная, муниципальная, республиканская, федеральная, частно-государственная формы собственности.

Неизгладимый след в истории Якутии оставило такое государственное образование, как Якутская Автономная Советская Социалистическая Республика, существовавшая дольше всех других форм. Она оказалась более организованной, плодотворной, привлекательной и даже во многом соответствующей менталитету коренного населения, соразмерной его притязаниям. За годы Советской власти в Якутии были осуществлены коллективизация, индустриализация, культурная и интеллектуальная революции.

Автономная республика с ее преобразованиями общественной жизни консолидировала население, благоприятствовала процессу развития якутской нации.

2. Конституция Республики Саха (Якутия) 1992 года и ее реализация

С Декларацией о государственном суверенитете, избранием Президента Российской Федерации, распадом СССР и подписанием Федеративного договора в России для ее регионов сложилась новая историческая обстановка. В части формирования своего статуса субъекты Федерации в основном пошли по трем направлениям. Выбор продолжался и после принятия Конституции Российской Федерации.

Одни субъекты создали у себя Думы и ввели губернаторскую должность. Другая группа субъектов объявила себя преемницей советской формы организации власти – продолжала использовать Советы народных депутатов и учредила институт губернаторства, скроенный по образцу должностных полномочий первых секретарей обкомов партии. Третья группа субъектов решила выбрать национальную государственность, которая по форме и по содержанию уже была бы не автономной республикой, а союзной.

Республика Саха (Якутия) приняла Декларацию о государственном суверенитете, утвердила конституционно-правовой статус суверенной республики в составе России. Конституция Республики Саха (Якутия) 1992 года, принятая задолго до Основного закона РФ, подтвердила статус суверенной республики в составе Российской Федерации. При этом, поскольку она опиралась на принципиальное положение Федеративного договора, по вопросу о природе Российской Федерации заняла позицию, согласно которой последняя должна была быть договорно-конституционной федерацией.

Весь многонациональный народ Якутии поддержал идею о суверенной республике. Её привлекательность объяснялась ограниченными возможностями автономной республики в решении социально-экономических проблем Якутии. К тому же тогда были приняты не совсем обычные законодательные акты. Президент Российской Федерации Борис Николаевич Ельцин подписал известные Указы о полномочиях республики по вопросам распоряжения ею частью природных ресурсов и об образовании АК "Алроса". В самой республике были приняты многочисленные, характерные по содержанию, законы "О собственности", "О земельной реформе", "О лесе", "О недрах", "О Президенте" и др., демонстрировавшие решимость новой власти покончить с прошлым, когда республика управляла только 4% от общего объема производства Якутии.

Конституция республики действует пятнадцать лет. Под ее сенью работал Верховный Совет, функционирует уже третий созыв Государственного Собрания (Ил Тумэн), трижды избирался населением Президент республики. Совсем недавно высшее должностное лицо республики, по представлению Президента Российской Федерации, наделено Государственным Собранием (Ил Тумэн) соответствующими полномочиями.

Законодательная власть, Президент и Правительство Республики Саха (Якутия) раздельно и коллективными усилиями создали региональное законодательство, которое в настоящее время включает в себя не менее 800 законов, около 5 тысяч Указов Президента Республики Саха (Якутия) и постановлений Правительства республики.

За эти пятнадцать лет Якутия прошла такой путь, что, по сути, мы оказались в ином обществе и в ином государстве.

Президент республики недавно доложил Правительству России о том, что численность населения Якутии составляет 950 тысяч человек. В республике дружно проживают и трудятся представители 120 национальностей. В национальном отношении большую часть населения республики (45 процентов) составляют якуты.

Конституция 1978 года представляла Якутскую АССР как "социалистическое общенародное государство" (сегодня мы живём в "демократическом правовом обществе"). Согласно Конституции 1978 года "основу экономической системы Якутской АССР составляла социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности". Сегодня экономическую основу республики составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. По Конституции 1978 года имущество, находящееся в личной собственности или в пользовании граждан не должно было служить для извлечения нетрудовых доходов, использоваться в ущерб интересам общества. Сегодня же утверждается общество, где основными источниками доходов трудоспособного населения должны быть свободный труд и собственность.

На иных экономических принципах и на других правовых основах действуют и процветают хозяйствующие субъекты республики. Другим стал якутянин. Он перестал быть только грамотным в гуманитарных областях. Он экономист и финансист. Высококвалифицированный рабочий. Успешный руководитель хозяйствующего субъекта.

В другой координате находится ныне и Республика Саха (Якутия). Она вплотную вошла в систему современных экономических и социальных отношений. Республика Саха (Якутия), как субъект Федерации, является собственником различных имущественных объектов, акций и других ценностей. Она учится управлять объектами собственности. Участвует в регулировании экономических и социальных отношений. В республике переход на рельсы рыночного хозяйства не сопровождался резким падением жизненного уровня населения. В республике крупный бизнес не забывал участвовать в решении социальных проблем.

Огромное достижение Якутии – уверенное положение в обществе детей и молодежи. В соответствии с потребностями времени возросло значение образования, здравоохранения, культуры и духовной жизни. Достигнуты успехи в области жилищного строительства.

Старшее поколение может быть спокойно за будущее молодежи. У нас много вузов и средних специальных заведений разного профиля. К тому же республика имеет договора о подготовке кадров с тремястами ведущими вузами и научными центрами России, стран СНГ и зарубежья, где ведется обучение по 220 специальностям.

Предполагается и далее осуществлять, совершенствовать систему образования. Идет процесс консолидации и специализации среднего образования. Внедряются новые методики, новационные и санационные способы обучения и воспитания. Используется опыт политехнической школы. Открыты техникумы энергетики и ЖКХ. Планируется открыть новые факультеты в Якутском государственном университете.

Наверное, и это не предел. С учетом будущего развития многоотраслевой экономики можно прогнозировать, например, открытие технологического университета, средних специальных учебных заведений, профессионально-технических училищ во всех улусах и городах республики.

3. От природно-ресурной республики к республике, развивающей экономические отношения

Верховный Совет республики, когда разрабатывал и принимал текст Конституции, исходил, во-первых, из положения международного опыта о гражданских и политических правах, гласящего, что все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества; во-вторых, из той ситуации, в которой оказались Россия и сама Якутия в условиях распада СССР: в-третьих, из установлений Союзного законодательства о Советской автономии, а также признаний, которые делались Российской Федерацией (в особенности, в Федеративном договоре) по поводу прав автономий в вопросах о природных ресурсах.

Надо иметь в виду и то обстоятельство, что по Конституции 1978 года Якутская АССР, с одной стороны, провозглашалась государством, а с другой, закреплялся статус исключительной собственности союзного государства на земли, ее недра, воды и леса.

В первоначальной редакции Конституции Республики Саха (Якутия), основанной на Декларации о государственном суверенитете и Федеративном договоре, республика рассчитывала, что она будет иметь исключительные права на свои природные ресурсы. Исходя из этого, Республика Саха (Якутия), по сути, была позиционирована как ресурсная республика.

Исключительные права республики на землю и на природные ресурсы, взносы республики в федеральный бюджет, ее обязанности по вопросам создания условий для благополучия населения, фонда развития малочисленных народов – вот далеко не полный перечень политико-экономических претензий, из которых складывался конституционный образ республики.

Процесс приведения Конституции республики в соответствие с федеральной Конституцией начался еще при первом Президенте. В обстановке совмещения интересов субъектов с интересами Федерации регионы, в том числе Якутия, рассчитывать на монополию на свои природные ресурсы уже не могли. Статья Конституции республики о природных ресурсах была изменена в духе требований совместных полномочий Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ст. 72 Конституции России). Соответственно возникла необходимость разработки основ новой концепции республики.

Учитывая положения федеральной Конституции и федерального законодательства о природных ресурсах, коллективными усилиями всех органов государственной власти республики – Президента, Государственного Собрания (Ил Тумэн), Правительства, с участием народных депутатов, ученых экономистов, производственников и финансистов начался процесс создания, по сути, нового образа республики.

Изменения, внесенные в нашу Конституцию в 2002-2007 годах, можно сказать, дают определенное представление о такой республике. К настоящему времени, в связи с началом действия Программы комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия) до 2020 года, этот образ начинает вырисовываться.

Новое видение республики основано не столько на главенстве права республики на природные ресурсы, сколько на необходимости расширения и углубления сферы ее экономической деятельности, используя при этом самые разнообразные средства и формы: планирование, программирование, накопление имущественных прав, повышение эффективности управления объектами собственности, расширение практики участия в освоении природных ресурсов, а также рационализацию налогообложения природопользователей.

4. Модификация Конституции Республики Саха (Якутия)

Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию республики в связи с процессом приведения в соответствие с Федеральной Конституцией, коснулись абсолютного большинства ее статей. Первоначальный текст Основного закона состоял из 144 статей, а теперь Конституция имеет 127 статей. 17 октября 2002 года была принята новая редакция Основного закона республики. Остались в первоначальной редакции лишь 32 статьи.

Изменения и дополнения затронули статьи о природных ресурсах, природу федеративных отношений и федеративного устройства, взаимоотношения между органами государственной власти республики и федеральными органами государственной власти, развитие экономических отношений, а также вопрос о статусе личности. Утверждены принципы верховенства Конституции России (ст. 4) и прямого действия федеральных законов на всей территории республики (ст. 8).

Надо сказать, что изменения, внесенные в Конституцию, частью населения воспринимаются не совсем однозначно. Бытует мнение, что при приведении своего Основного закона в соответствие с Федеральной Конституцией республика во многом отошла от идей Декларации и Конституции 1992 года. Иные упускают из виду параметры эволюции федеративных отношений в зависимости от развития законодательства. Некоторые задаются вопросом: не означает ли самоуправление, введенное повсеместно в Якутии, ослабление, сокращение, уменьшение или сужение территориальной основы государственности Республики Саха (Якутия)?

Как следует охарактеризовать и обозначить итоги внесенных в Конституцию изменений и дополнений – реформированием, перестройкой, пересмотром, совершенствованием, модернизацией, преобразованием или модификацией?

Подчеркну, что изменения, внесенные в Конституцию, не отвергли, а, наоборот, укрепили конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия). Не только сохраняется, но и укрепляется государственность республики, продолжает укрепляться ее государственная власть. Введение местного самоуправления никак не означает, что происходит уменьшение или раздробление территории республики. Территория республики остается неделимой. Образование территориальных сообществ не прерывает исторической принадлежности территории республики всему народу Якутии. Вся территория республики находится под юрисдикцией органов государственной власти Республики Саха Якутия).

Нет оснований полагать, что конституционные изменения выражают только процесс укрепления вертикали власти, перестройку, реформу, реформирование, совершенствование или преобразование федеративных отношений. Конечно, они связаны с укреплением российской государственности, целостности и единства страны. Субъекты Российской Федерации, осуществляя деятельность по приведению своих Конституций в соответствие с Основным Законом РФ, несомненно, руководствовались федеральными факторами. Вместе с тем они решали и свои задачи, так как интересы Федерации и ее субъектов не являются антагонистическими, исключающими друг друга. У них совмещенные интересы – взаимодополняющие, укрепляющие Федерацию.

"Республика Саха (Якутия), реализуя принципы добровольности и равноправия на основе Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, является субъектом Российской Федерации как федеративного государства", – гласит статья 8 новой редакции Основного закона республики.

Надо сказать, что в налаживании своих отношений с Федерацией наша республика всегда руководствовалась как интересами России, так и собственным пониманием федеративных отношений и своими интересами, что еще раз подтвердилось в этом году. Михаил Ефимович Фрадков, касаясь результатов обсуждения мега-проектов, изложенных в Схеме социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) до 2020 года, заявил в Правительстве России, что якутская региональная программа одновременно претендует на то, чтобы быть общегосударственной.

Процедура приведения в соответствие Конституций изначально предполагает сопоставление, сравнение, совмещение, координацию подходов субъектов Федерации и России к решению различных вопросов федеративного устройства и рыночного развития страны.

Один пример. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года высшее должностное лицо субъекта Федерации является одновременно руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (п. 3, 4 ст. 17). Однако, многие субъекты учредили у себя должность Председателя Правительства. В свою очередь, федеральные власти умалчивают тот факт, что при избранном варианте высшее должностное лицо субъекта не входит в состав правительства субъекта.

5. Схема управления

Иные полагают, что ветви власти чуть ли не всегда должны находиться в противостоянии. Объясняют это тем, что они самостоятельны и отражают разделение властей. Но государственная власть едина. Поэтому сотрудничество между ветвями ее является естественным. В Республике Саха как в прошлом, так и в настоящем для ветвей власти характерным являлось и является сотрудничество. Разумеется, уровень сотрудничества зависит от многих факторов – от времени, задач республики, в том числе даже от личных качеств должностных лиц.

Консолидация ветвей власти республики выражается в том, что и Президент, и Правительство, и Государственное Собрание (Ил Тумэн) проявляли и продолжают проявлять особую заботу об адаптации Конституции в интересах более правильного совмещения экономических интересов республики с процессом модификации ее Основного закона. Ветви власти республики добиваются обеспечения республики той схемой управления, которая всегда должна быть адекватна экономическим и иным задачам Якутии. Разумеется, на этом пути не все было гладко. Но результат представляется позитивным.

В 1994 году в борьбе и противоречиях удалось перейти от системы Советов к парламентаризму. Велика роль в этом первого и второго созывов Государственного Собрания, ведь поддержание системы парламентаризма требует постоянных усилий. Далее произошло утверждение Президента как главы республики. Парламент, превратившийся в однопалатный представительный орган, набирает опыт как высший законодательный и контрольный орган республики.

Сегодня наш парламент обнаруживает последовательное понимание как в целом задач республики в условиях адаптации, но и того, в каком управлении нуждается республика. Это видение парламента имеет множество аспектов.

Парламент укрепляет положение и полномочия Президента. Это объясняется тем, что Президент, как глава республики, представляет ее интересы в федеральных структурах. Парламент с новых позиций рассмотрел положение и полномочия главы республики. Конституционным законом "О Президенте" в обиход введен термин "президентская власть". Пройден рубеж, когда многие законопроекты поступают в парламент от Президента и Правительства республики. Президент республики возглавляет Конституционную комиссию. Парламент снял в 2004 году положение Закона о приостановлении Президентом своего членства в политических партиях.

Жизнь не стоит на месте. Она развивается и усложняется. Возникла необходимость решения нелегких проблем, связанных с началом активного этапа освоения природных богатств республики. Территория Якутии на этот раз становится площадкой деятельности крупных, крупнейших и транснациональных образований. Освоение природных ресурсов будет осуществляться на основе использования частно-государственного капитала. На этом фоне актуализируется задача создания многоотраслевой экономики.

Становится необходимостью урегулирование профессиональной подготовки молодых специалистов, чтобы она соотвовала перспективному промышленному освоению Якутии в XXI веке. Обустройство городов, населенных пунктов и дорог не только радует якутян, но и подчеркивает не решенные вопросы технологии строительства и ремонта дорог на Севере, сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, а также повышения занятости населения.

У нас давно и много говорилось о самодостаточной экономике, но конкретизировать проблему как-то не совсем удавалось. Не было достаточного адекватного решения. Видимо, можно считать, что на этот счет Схема социально-экономического развития республики до 2020 года является в какой-то части реальной заявкой. Главное видится в том, что в ней речь идет о создании тех реальных производительных сил республики, которые послужат фундаментом формирования материально-технической и управленческой базы Якутии, более соответствующей фазе ее индустриального развития в XXI веке. Участие республики в освоении природных ресурсов имеет некоторые организационно-правовые формы. Это связано, в частности, с той корпорацией, которая создается в Южной Якутии.

Современная схема управления, представленная в Конституции республики и ее законодательных актах, связана с конституционно-правовым статусом Республики Саха (Якутия), федеративными отношениями, Конституцией Российской Федерации и требованиями науки управления.

Что касается времени ее действия, то в его характеристике наиболее важными представляются следующие моменты:

Во-первых, время ее действия является стабильным в экономическом, социальном и политическом отношениях.

Во-вторых, в соответствии с новым федеральным законодательством о природных ресурсах республике надлежит действовать в той ситуации, когда реальное значение имеет принцип равенства субъектов Российской Федерации. Понимание такой обстановки есть у населения. Это реальность. По-другому быть не могло. Якутия никогда не развивалась в тепличных условиях.

В-третьих, для Якутии последнее десятилетие не прошло даром. Ныне она располагает вполне рыночной инфраструктурой. Есть надежда, что руководство республики, используя именно экономические методы, сможет решить задачи, стоящие перед нею.

В-четвертых, взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти развивались творчески. Нет опасений, что какая-то ветвь может выйти за пределы принципа разделения властей.

В-пятых, республика стоит перед внедрением у себя партийного принципа формирования парламента. Уже успешно работают партийные фракции, у которых есть опыт в достижении компромиссов по самым серьезным вопросам.

В-шестых, за эти годы сформировалась молодая Якутия, готовая действовать в условиях равенства, конкуренции и состязательности.

Новый образ республики будет создаваться на фоне ограничения ее прав на природные ресурсы, что определено федеральным и региональным регулированием. Необходимо поэтому усиление участия республики в хозяйственной деятельности, в том числе, в области освоения природных богатств региона. Новый образ республики, конечно же, строится с учетом развития добывающих отраслей, промышленности, транспорта и энергетики. Отличается системностью, размахом и увязывается с возможностями других субъектов округа. В этой связи выделим следующее.

В последние годы ветви властей, так или иначе, совершенствовались и приспосабливались к новым условиям. В результате каждый из них имеет тот статус, который весьма полно выражает эволюцию федерального законодательства. Так, Президент республики находится как в системе федеральных, так и региональных публично-правовых отношений. По федеральному законодательству Правительство республики является высшим исполнительным органом государственной власти республики. Государственное Собрание (Ил Тумэн) является высшим и единственным законодательным органом республики. Федерализация полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) достигнута за счет закрепления их в Конституции республики в соответствии с федеральным законодательством.

В определенном смысле можно говорить о внедрении в наше управление блокового начала, согласно которому структуры исполнительной власти контролируются заместителями Председателя Правительства в соответствии с их специализацией. Важность системы видится в том, что, используя ее, легко упорядочить расходные обязательства республики и ее органов. Выстраивается не только матрица управления, но она уже отражает как распределение обязанностей, так и финансовое их обеспечение и систему контроля за движением этих самих средств. Другой заметный процесс – процесс становления информационного объединения всех форм управления республики. Это гарантирует появление стабильной региональной сети управления.

Парламент в своей деятельности учитывает интересы организации местного самоуправления, а также интересы развития общественных объединений и политических партий, в целом гражданского общества. В соответствии с требованиями Конституции республики и федерального законодательства исполнительная власть республики приступила к осуществлению очередного этапа административной реформы.

* * *