Анастасия БОГДАНОВА

А на Канадском севере, наоборот, управление — как территориальное, так и провинциальное — идет «сверху». Эта практика, противоречащая демократии, сложилась давно. В XIX веке все члены Совета Юкона были назначены на свои посты. В Северо-Западных территориях федеральное правительство внедрило те же самые устаревшие структуры: перенос администрации из Оттавы в Яллоунайф в 1967 г. прошел в директивном порядке. А территориальное правительство, в свою очередь, распространило сферу своего влияния в регионы, от Маккензи до Восточной Арктики, и в Киватин.

Таким образом, Северо-Западные территории оказались «пронизанными» всевозможными управленческими внедрениями при отсутствии управления, установленного самим населением Севера, во всяком случае, его коренным населением1. В связи с этим возникает ряд вопросов. Дойдет ли до людей навязанная сверху формула управления? Что нужно сделать для того, чтобы и они тоже участвовали в работе управленческого механизма?

На субтерриториальном уровне сейчас существуют два вида структур: а) в административных единицах — дублирующая структура собственно территориального управления;

б) в большинстве общин — своего рода муниципальное управление.

Первая группа отражает форму территориального управления в Яллоунайф. Вообще, в управленческих структурах всех наиболее крупных и значительных поселений Севера имеется, по крайней мере, один представитель территориальной власти по каждой из основных областей жизнедеятельности: образованию, муниципальному управлению, экономике, благотворительной деятельности и общественным работам. Кроме того, есть еще староста поселения, который исполняет координаторские и представительские функции. В Фортемит, Фрошибер Бэй и Инуик число служащих территориальных органов управления достаточно велико. В Яллоунайф — который совмещает в себе функции столицы и культурно-делового центра — насчитывается несколько сотен должностных лиц (624, включая 80 учителей — в 1992; помимо территориальных, имеются и федеральные должностные лица). В большинстве поселений, которые располагаются достаточно изолированно друг от друга, где наблюдается низкий уровень экономического развития и преобладает коренное население, представителям власти — большинство из которых белые — приходится сталкиваться с целым рядом психологических, административных и культурных проблем. К счастью, особенной напряженности это не создает.

Это «радиальное» централизованное управление на самом своем низком уровне достигает отдельного поселения (населенного пункта). Здесь оно чаще всего встречается с местным самоуправлением, также поощряемым территориальными органами власти. Внедренная по инициативе «сверху» и построенная по южной модели, структура муниципального управления делится на пять категорий (видов). Это деление отражает различные уровни автономии поселения по отношению к Яллоунайф. Следующая таблица иллюстрирует типы общин Северо-Западных территорий Канады (см. таблицу 1).

Муниципальные структуры — тот или иной статус присваивается им в зависимости от «возможностей» общины и по желанию населения (например, чтобы получить статус «деревушки» — «hamlet», обычно требуется прошение, подписанное 25 жителями общины) — наглядно показывают, что буквально за несколько лет (в сфере муниципального управления) произошла быстрая эволюция. Население общин, получивших высший статус (первые три строки таблицы), составляет более 45% (в 1992 — 51%) всего населения Северо-Западных территорий. Существует также Территориальная Ассоциация городов и населенных пунктов (имеющих муниципалитет), созданная с целью «обеспечить единый штаб для разъяснения муниципальных целей».

Но у этих муниципальных структур есть несколько серьезных недостатков. Во-первых, автономия высших категорий ограничена (например, в Юконе). Во-вторых, большое количество общин (последние три категории не имеют вообще никакой муниципализации). Даже при том, что в некоторых случаях подобная ситуация отражает существующую ограниченность самого территориального управления, есть необходимость в принятии соответствующих мер. В-третьих, почти половина общин имеет низкий статус автономии — так называемых «поселений». В основном в них проживает коренное население. Здесь надо заметить, что муниципальная форма правления, построенная по южной модели, быстрей приживается в крупных «белых» общинах или в общинах, где белых большинство, чем в тех поселениях, где проживает одно коренное население. И наконец, следует учесть тот факт, что лишь немногие общины могут взимать налоги и таким образом существовать частично и из этого источника доходов, в результате чего у общин возникает потребность в финансовых вливаниях «сверху».

Поскольку сейчас существует тенденция к созданию общин с населением более 750 человек, можно ожидать, что уже в скором времени появится еще больше «деревень», «деревенек» и «городов2.

Следует подчеркнуть, что политический опыт очень разный у белых южных иммигрантов, привыкших к избирательной системе управления (голосованию), и у эскимосов, у «которых даже нет слова для обозначения правительства»3. Также надо иметь в виду, что право голосования, право выбирать распространилось в разных регионах Северо-Западных территорий не одновременно. Так, на территориальных выборах, которые прошли в марте 1975 г., участвовало 61,4% электората. Более того, ассоциации местного населения (неправительственные организации) проводили собственные выборы, как, например, Братство индейцев Северо-Западных территорий в 1991—1992 гг. Без сомнения, концепция выборов становится уже привычной. Однако трудности еще остаются.

Сейчас происходит еще один немаловажный процесс: быстрое развитие осознания населением проблем, например, проблемы общин, где туземного населения большинство. Похоже, что участие туземного населения в управлении наиболее естественно проходит именно на уровне местного самоуправления. Туземец знает «домашние» нужды своей общины и практически не знаком с распределением власти между органами федерального и территориального управления. А в повседневных проблемах инуиты принимают самое деятельное участие: они не только правильно определяют проблему, но и с энтузиазмом берутся ее решать, особенно если дискуссия ведется на их языке.

Можно привести пример, какие вопросы обсуждались на советах 3-х территориальных поселений (см. табл. 2). В таблице № 2 представлены вопросы, которые обсуждались на этих советах. Следует при этом отметить весьма реалистичный подход местного населения к стоящим перед ними проблемам, равно как и способность туземцев вести дискуссии. Желание местного населения самостоятельно разрешать свои проблемы свидетельствует о том, что они уже понимают необходимость участия в политической жизни страны — пусть пока лишь на местном уровне. Более того, территориальное правительство привлекает малые общины к разработке пятилетних планов. Так, например, в эскимосской деревне в Кивейтен (886 жителей) был принят следующий план: постепенно расширить жилищное строительство так, чтобы в 1994 году коммунальные удобства были на уровне городских; убрать старое оборудование для горных работ; сделать запрос о статусе «деревеньки»: в 1990—1992 гг. обновить транспортное оборудование и, наконец, организовать места отдыха и развлечений. Этот долгосрочный план, которому могут позавидовать и многие южные деревни, рассеивает существующее мнение об отсутствии у инуитов способности «смотреть вперед». В связи с этим возникает вопрос: сами ли коренные жители изменили свой подход или это произошло под влиянием белого населения?

Надо заметить, что степень участия общин Северо-Западных территорий в местных событиях не одинакова, есть более «продвинутые» общины, а есть менее «продвинутые». Но в целом, общины с высоким процентом белого населения (южан), которое проживает там краткосрочно, равно как и поселения коренных жителей, где нет сильного «организованного совета», или те поселения, которые сопротивляются внедрению «белых» структур, демонстрируют низкий уровень в деятельности местных территориальных советов.

Если рассмотреть вопросы, которые обычно обсуждаются в деревнях — даже в рамках пятилетнего плана — мы видим, что органы местного самоуправления заняты только решением бытовых проблем и уделяют мало внимания экономическим вопросам, в частности, вопросам инвестиций в производство. Но такова объективная ситуация: распределение денежных средств — это прерогатива федерального правительства, так что ни территориальные, ни муниципальные власти доступа к ним не имеют. Характерно, что местные органы самоуправления совершенно не интересуются вопросами культуры. Хотя, с другой стороны, это может быть отражением общей ситуации распределения обязанностей территориальных органов власти, когда Департамент местного самоуправления занимается только советами поселений, а культурным аспектом занимается Департамент образования. Также слабое участие местного населения в «нематериальной» деятельности может быть вызвано тем, что федеральное правительство имеет тенденцию не различать между собой этнические группы. Пока что местное население не участвует в культурной жизни. «Культурный» приоритет существует только в вопросах притязаний на землю.

Несмотря на некоторые трудности интерпретации, формула местного самоуправления частично прижилась. Она позволила коренным северянам научиться управлению. Многие исследователи отмечают, что из четырех территориальных департаментов наиболее продуктивным стал именно департамент местного самоуправления. Канадские политологи удачно определяют роль деревенских советов: «Это не утопия. Это дает людям начальные навыки управления»4. Однако, порою возникают трения по поводу некоторых политических и административных шагов, предпринятых на региональном уровне.

Но может возникнуть и другая проблема, уже посерьезней: проблема конфронтации между сектором управления, который идет сверху, и сектором управления, который быстро развивается снизу.В самом начале «внедрения» федеральной северной администрации вклад этнических групп в управление равнялся практически нулю. Теперь — когда в большинстве общин появились свои советы — участие местного населения в управлении растет. По сравнению с теоретической моделью, основанной на том, что различные уровни управления должны естественно «сцепляться» друг с другом, развитие политического управления на Северо-западных территориях идет по обратной модели.

В связи с этим возникает вопрос: смогут ли «Большое правительство» и его посредники организовать продуктивный контакт со всеми людьми? Можно ли будет «подправить» низкий уровень северности, который проистекает сверху? А если нет, то, возможно, и сдерживать местные силы, которые ставят перед собой только конкретные цели? Теоретически, канадские политологи уже предсказывают передачу обязанностей от субтерриториального уровня (представителя органов управления Яллоунайф) к советам местного самоуправления. В результате этой передачи члены местных муниципальных советов, которые избираются путем голосования, получат больше полномочий, а полномочия старосты поселения (представителя территориальной власти) уменьшатся, и его должность сведется до должности секретаря при муниципалитете. Но это прогрессивное замещение сотрудников, назначенных территориальными органами управления, все равно, как нам кажется, не создаст эффективного механизма для использования энергии, которая сейчас высвобождается на местах; большинство местных советов не получат контроля над своим бюджетом и своими денежными средствами. Декрет о статусе муниципалитета (Municipal Ordenance) не дает разрешения этих проблем. Таким образом, структура местного самоуправления может оказаться, неудовлетворительной. Также может обостриться проблема отдаленности местных органов самоуправления и территориальной власти. Сможет ли власть высшего уровня «сдерживать» силы широких масс? А если нет, то куда будет направлена эта сила? Один сценарий — на политические требования под лозунгом «регионального управления коренного народа». Второй сценарий — на чисто этнические притязания. Третий сценарий — (более перспективный, по нашему мнению) это система управления, основанная как на этнической основе, так и на основе проживания на данной территории коренного населения.

Подтверждением этого пути развития является территориальное образование Нунавут.

Территория Нунавут (в переводе с эскимосского — «Наша земля») — название первого в Канаде этнотерриториального административного образования коренного населения. Окончательное решение о ее создании принято в 1992 г. На подготовку к выделению новой административной единицы из состава нынешних Северо-Западных территорий Канады отведено не менее семи лет. Датой официального формирования правительства Нунавут определено 1 апреля 1999 г.

Территория Нунавут займет более 2 млн. кв.км. — около четверти всей площади Канады и более половины подчиненных в настоящее время федеральному правительству страны северных территорий — чрезвычайно редкозаселенную арктическую (острова Канадского Арктического архипелага) и континентальную тундровую зоны (бывший округ Киватин и северо-восточная часть округа Маккензи). Эта территория располагает колоссальными, до конца еще не разведанными, ресурсами: шельфами месторождения нефти и природного газа, полиметаллов на Баффиновой земле и в Киватине, медно-никелевых и железных руд, редкоземельных элементов и т.д. Однако широкомасштабное промышленное освоение такого богатства до сих пор сдерживалось чрезвычайными трудностями организации транспортировки и экологическими опасностями, с которыми связана добыча и транспортировка полезных ископаемых (особенно нефти и газа) в условиях хрупкой арктической окружающей среды. В разное время на территории будущей Нунавут действовало лишь три рудника. Их работа сводилась к выработке наиболее богатых частей рудного тела: это — никелевый Рэнкин-Инлет (1955—1962 гг.) в Киватине, свинцово-цинковый Нанисивик (с 1974 г.) на Баффиновой Земле и самый северный в Канаде свинцово-цинковый Полярис. На всех трех рудниках применялся труд рабочих-эскимосов, что показало, с одной стороны, принципиальную возможность использования труда коренных жителей Арктики по найму в современных отраслях экономики (в отличие от «вахтового» метода в России), а с другой — тяжелые социальные последствия такой «конверсии» традиционных охотников в наемных работников (трудности с организацией рабочего времени и особенно — с трудоустройством оторвавшихся от традиционного хозяйства эскимосов после закрытия предприятия)5.

Попытки наладить крупномасштабную добычу, сжижение и танкерный вывоз природного газа шельфовых месторождений района о.Мелвилл в 80-е годы (проект «Арктик пайлот») потерпели неудачу из-за противодействия экологов и организаций коренного населения побережья арктических островов, выступивших в защиту своего хозяйства, которое, будучи основано на охоте на морского зверя, оказалось бы под серьезной угрозой. Коренные жители выступили также против попыток организовать через акваторию Нунавут (арктические проливы — так называемый Северо-Западный проход) транзитные танкерные перевозки аляскинской нефти. Они вынудили канадский парламент принять закон об охране арктических вод от загрязнения (вступил в силу в 1972 г.), который поставил под государственный контроль 100-мильную полосу прибрежных вод вокруг каждого из арктических островов, что составляет в сумме акваторию будущей Нунавут6.

Таким образом, в настоящее время основу хозяйства местного населения, как и исстари, составляют традиционные отрасли — морской зверобойный промысел, в меньшей степени — рыболовство, а в континентальной тундровой части — охота на диких оленей карибу (оленеводство у эскимосов исторически отсутствует) и пушного зверя. Из-за оскудения охотничьих угодий и «моторизации» эскимосов (к настоящему времени ездовые собаки практически повсеместно заменены мотонартами) коренное население Канадской Арктики, ранее полукочевое и рассредоточенное, сейчас сконцентрировано примерно в двух десятках поселков. Многие из них возникли по соседству с учреждениями государственных служб: научно-исследовательскими базами, метеостанциями, военными учреждениями (службами раннего оповещения) и т.п.

Значительную долю доходов эскимосского населения составляют пособия по безработице и другие государственные выплаты, а также плата за работу по найму в различных госслужбах. Важным и возрастающим по значению экономическим фактором является деятельность кооперативов народных промыслов, организующих производство и сбыт сувениров — традиционной утвари, различных поделок, среди которых выделяются подлинно высокохудожественная резьба по камню, традиционная скульптура и новая отрасль — производство эстампов на основе оригинальной эскимосской графики. Предметы эскимосского искусства в Канаде и за ее пределами (особенно в США) в настоящее время ценятся очень высоко и пользуются широким спросом — фактор, который сыграл немалую роль в начавшемся примерно в 70-х годах под влиянием урбанизации подъеме национального самосознания и, так сказать, самоуважения эскимосов7.

На территории Нунавут, несмотря на ее огромные размеры, будет проживать лишь немногим более половины 30-тысячного эскимосского населения Канады. В ее состав не войдут заселенные эскимосами-инуитами северные провинции Квебека (6 тыс. человек), ньюфаундлендского Лабрадора (2 тыс.), Манитобы (менее 1 тыс.) и, главное, наиболее освоенная, транспортно доступная и богатая лучше всего разведанными нефтегазовыми месторождениями западная часть Канадской Арктики (дельта р. Маккензи и прилегающие территории), где эскимосы проживают вперемешку с индейцами и пришлым европейским населением (г.Инувик, поселки Аклавик, Туктояктук и др.). Согласно результатам проведенного в мае 1992 г. плебисцита, она останется в составе Северо-Западных территорий.

Переговоры между канадским правительством и «Инуит Тапирисат» о создании автономии Нунавут ведутся с 1974 г. В 1982 г. на Северо-Западных территориях (единой административной единице с общим населением в 50 тыс. человек, из которых 34% составляли эскимосы, 26% — индейцы и метисы и 40% — пришлые жители европейского происхождения) был проведен плебисцит относительно выделения ее северной, эскимосской части в отдельную территорию8. Такой статус в Канаде предполагает определенную степень самоуправления: наличие выборной законодательной ассамблеи и местного правительства, но, в отличие от провинций, минеральные ресурсы здесь не подлежат юрисдикции местных властей, а верховная власть осуществляется назначенным федеральным правительством «комиссаром». За разделение Северо-Западных территорий проголосовало 56,5% всего населения, и в том числе 78% жителей «эскимосской» части и лишь 25% — в поселках с преобладанием пришлого населения. Претворение результатов плебисцита в жизнь всячески затягивалось федеральным правительством, для которого представлялось неприемлемым требование «Инуит Тапирисат» о предоставлении властям будущей Территории Нунавут права на налогообложение компаний, ведущих разработку минеральных ресурсов.

За последующие десять лет переговоров был достигнут компромисс: вопрос о принадлежности минеральных ресурсов, как минимум временно, снят, а нефтеносный район Западной Арктики исключен из состава будущей Территории Нунавут. В декабре 1991 г. было достигнуто так называемое «Политическое соглашение о Нунавут»9, о введении которого в действие было объявлено в апреле 1992 г. на официальных переговорах между федеральным министром по делам индейцев и развития Севера Т.Сиддоном, министром правительства Северо-Западных территорий по межправительственным сношениям и делам коренного населения С.Какфви и президентом представляющей эскимосское население Территории Нунавут Федерации Тунгавик Дж. Итулуком. В ходе проведенного в мае 1992 г. плебисцита о новом варианте раздела Северо-Западных территорий практически повторились результаты предыдущего плебисцита: 54% всех его участников голосовали «за», в том числе 88% жителей будущей Нунавут (жители оставляемой за ее пределами Западной Арктики в большинстве голосовали «против» или не участвовали в голосовании).

Содержание достигнутого «Политического соглашения о Нунавут», которому еще предстоит обсуждение в федеральном парламенте в форме «Акта о Нунавут», вкратце следующее:

— «Акт о Нунавут», являющийся юридической основой для создания новой Территории Нунавут, по форме и содержанию будет сходен с действующим «Актом о Северо-Западных территориях» (т.е. является актом территориального, а не национального-этнического самоуправления);

— полномочия Законодательной ассамблеи и правительства Нунавут будут такие, как и у соответствующих органов нынешних Северо-Западных территорий;

— все разделы «Акта о Нунавут» должны вступить в силу не позднее 1 апреля 1999 г.;

— за время семилетнего переходного периода должны быть обеспечены возможности участия эскимосов-инуитов в подготовке и создании правительственной администрации Нунавут; за этот период необходимо осуществить обучение жителей Нунавут, достаточное для того, чтобы они могли занять новые рабочие места в будущей Нунавут;

— образуется Комиссия по созданию Нунавут (КСН) из десяти членов-«комиссаров». Назначение Верховного комиссара осуществляется при согласии всех трех заинтересованных сторон (федеральное правительство, правительство Северо-Западных территорий и эскимосская Федерация Тунгавик). Не менее шести членов комиссии должны быть жителями территории будущей Нунавут;

— КСН разработает рекомендации по: выбору будущей столицы Нунавут; изменениям в инфраструктуре, связанным с реорганизацией территориального управления; структуре нового правительства; организации первых выборов в территориальные органы управления; производственному обучению и профессиональной подготовке;

— результаты деятельности КСН будут направляться в федеральный парламент и Законодательную ассамблею Северо-Западных территорий в виде ежегодных отчетов для последующей широкой публикации;

— правительство Нунавут, которое образуется к 1999 г., будет осуществлять следующие полномочия: обеспечивать деятельность Законодательной ассамблеи и Исполнительного совета; управлять финансовыми делами Нунавут; обеспечивать независимое правовое консультирование; нанимать и обучать необходимый персонал; осуществлять общественные работы и другие функции правительственных служб; обеспечивать деятельность муниципальных органов; организовать производственное обучение и повышение квалификации взрослых жителей территории;

— общественные службы и программы, административный контроль над которыми еще не может взять на себя правительство Нунавут к 1999 г., будут организовываться и обеспечиваться в рамках отдельных межправительственных соглашений или контактов с правительством Северо-Западных территорий, другими правительствами, службами и учреждениями;

— правительство Нунавут должно будет обеспечить равномерное распределение услуг правительственных служб между отдельными поселениями, использование необходимой технологии и занятость местных жителей;

— финансирование деятельности по созданию Нунавут будет осуществляться за счет федерального бюджета Канады; дальнейшее финансирование правительством новообразованной Территории будет вестись на той же основе, что и в нынешних Северо-Западных территориях;

— в качестве приоритетной цели провозглашается профессиональное обучение жителей Нунавут для занятия ими вновь создаваемых рабочих мест.

Таким образом, в ходе многолетних переговоров о создании «эскимосского национального округа» в Канаде выпала фактически основная цель его инициаторов (эскимосских общественных организаций) — национальное самоопределение на основе финансовой самостоятельности — контроль над использованием минеральных ресурсов их этнической территории и налогообложение компаний, ведущих их освоение. «Новый Кувейт» в Канадской Арктике, во всяком случае, в обозримом будущем, не появится. Строго говоря, не будет создана и эскимосская национальная автономия как прецедент этнического свойства, а эскимосский (инуитский) характер новосоздаваемой «территориальной автономии» определится в будущем лишь численным, «статистическим» преобладанием здесь эскимосского населения (84%). Видимо, в условиях многонациональной Канады (десятки индейских народов с отчетливо выраженной «этнической территорией», компактно проживающие группы эмигрантов из различных стран, не говоря уже о франкоканадском сепаратизме10) такой осторожный шаг канадского правительства, перенесшего акцент с «национально-этнических» на «территориальные» аспекты автономии, заслуживает интереса при рассмотрении аналогичных проблем регионального управления на Российском Севере.

Помимо чисто демонстрационного эффекта (изучения канадского опыта в данной области с его методикой постепенности и неторопливости данного процесса) организация Территории Нунавут представляет и вполне конкретный практический интерес для развития российско-канадского сотрудничества в районах Арктики и Севера.

Примечания

1. См.: Louis-Edmond Hamelin. Canadian Nordicity. Harvest House. Montreal. 1979. 139 p.